编者按：市中级人民法院党组经过近两年时间的充分酝酿，于今年2月末，实行了审判权运行机制改革，此举严格落实了相关诉讼法的规定，建立了符合司法规律的审判权运行机制，消除了审判权运行机制的行政化问题，将审判权交到了法官以及合议庭的手中，真正实现了“让审理者裁判，让裁判者负责”。经过近半年时间的运行，市中院改革大幅提升了审判质效，提高了司法公信力。《人民法院报》对此给予了专题报道，并配发了《开弓没有回头箭》评论员文章。最高院、省委政法委、省高院以及我市主要领导也做出批示给予肯定，并要求总结推广市中院改革经验。

　　今日本报特将市中院审判权运行机制改革调研组撰写的专题调查报告予以全文刊发，以飨读者。

　　党的十八届三中全会上把“司法权力运行机制改革”纳入全面深化改革的重要任务，并提出“让审理者裁判、由裁判者负责”的改革要求。最高人民法院于2013年10月制定了《审判权运行机制改革试点方案》。2014年2月，葫芦岛市中级人民法院被辽宁省高级人民法院确定为辽宁省审判权运行机制改革试点法院。该院按照最高法院《试点方案》，结合本院工作实际，在周密计划和充分论证的基础上积极组织实施。新的审判权运行机制经过一段时间的运转，取得了良好成效，引起了各方关注。最高法院、省委政法委、省法院主要领导相继批示给予肯定，并要求总结推广葫芦岛中院的改革经验。

　　一、葫芦岛中院审判权运行机制改革的主要做法

　　(一)建立扁平化审判组织，落实审判责任制

　　葫芦岛中院严格按照最高法院《试点方案》的要求，在保障合议庭依法独立行使审判权的前提下，按照权责统一的原则，创新审判组织模式，明确合议庭及其成员的办案责任，实现“让审理者裁判、由裁判者负责”的目标。

　　一是打破原有的业务庭之下设立合议庭的层级结构，探索建立“一个合议庭即一个审判庭”的模式。葫芦岛中院将原有的13个业务庭重新划分为立案、审理、执行、评查四大类25个合议庭，取消业务庭管理层级，审判组织实现了从金字塔型向扁平化的转变。扁平化的审判组织真正做到了还权于合议庭，从组织结构上缩短了管理层次，切断了业务庭行政权对合议庭审判权的渗透、介入、干预，避免了金字塔型结构所带来的审判主体多元、案件内部层层审批、办案权责不明、审判效率低下等问题。

　　二是建立权责明晰、权责统一的合议庭办案责任制。合议庭采用“1(审判长)+3(法官)+1(书记员)”的模式，确立合议庭“办案、调研、对下指导+自我管理”的工作职责，建立合议庭成员在阅卷、庭审、合议、事实认定、法律适用、裁判说理、文书制作、向审委会汇报等环节的共同参与、相互监督、相互制约机制。合议庭的裁判文书由案件承办法官、合议庭其他法官、审判长依次联名签署，共同对案件质量负责。科学界定合议庭成员的责任，既要确保其独立发表意见，也要明确其个人意见、履职行为在案件处理结果中的责任，将审判责任制落到实处。

　　(二)变院庭长审批制为审理制，消除审判权运行中的行政化问题

　　长期以来，行政化的审判权运行机制造成院庭长只审批案件不亲自办案或很少办案，大量优质审判资源脱离一线审判岗位被闲置，而审判一线岗位又缺少优秀审判人员，形成审判分离，案多人少的局面。 葫芦岛中院根据《试点方案》要求，优化配置管理资源，合理界定院庭长的审判职责与管理、监督职责，依法强化各种职能之间的制约监督，形成以审判权为核心、以审判监督权和审判管理权为保障的审判权力运行机制。

　　一是明确界定院长、庭长行使审判权的方式。将副院长、审判委员会委员、庭长直接编入合议庭并担任审判长，通过主持庭审或主审案件行使审判权。二是改革裁判文书签发机制。院长、庭长只对自己参加审理合议的案件进行签署，不得对未参加审理合议的案件的裁判文书进行签发。三是院长、副院长按照相关法律规定，在其职权范围内履行审判管理职责。院长负责从宏观上指导全面的审判和管理工作，依法对生效案件进行监督，主持审判委员会，主持法官考评委员会对法官进行考评等。副院长负责分管部类的审判管理工作，研究、总结审判经验，监督协调合议庭工作、主持法官专业会议等。四是明确审判长的审判管理职责。在本合议庭内负有参加审理案件、主持庭审活动、掌控审判流程、组织案件合议、签发裁判文书等责任。通过改革，院庭长从过去审批制转变为审理制，实现了审理权与裁判权的统一，让优质审判资源回归了审判一线，也解决了审判力量不足的问题。(三)将内部评查机制和外部评价机制有机结合，完善审判监督机制

　　审判权运行机制改革最大的思想障碍是：在法院案多人少，法官整体素质相对不高的情况下，没有了院长、庭长对案件的审批和把关，如何有效保证案件质量和效率?对此，葫芦岛中院在立足破除审判权行政化的同时，探索建立了内部评查和第三方评价相结合的监督机制。

　　一是运用“审判权监督审判权”理念建立“合议式”案件评查机制。设立1个程序评查合议庭和6个实体评查合议庭，采用1(审判长)+2(法官)+1(书记员)模式，确立“评查案件、过错认定、追责意见+自我管理”的工作职责。程序评查合议庭负责审(执)结全部案件的常规评查和专项评查，评查程序卷宗是否齐全，程序是否合法，法律手续是否合规，文书质量是否合格。实体评查合议庭主要对上级法院二审、再审改判、发回重审、指令再审案件以及本院再审改判、信访、领导督办案件在诉讼程序结束后实行判后评查。实体评查合议庭采取合议制，参照诉讼案件审理程序，通过接谈、阅卷、合议、听证等方式进行评查，对案件是否存在瑕疵、合议庭成员有无过错作出认定，为责任追究提供依据。评查合议庭的创新之处在于用审判权监督审判权，既确保法官非因法定原因不受责任追究，又保证应当追究司法过错能够追究到位，保证内部监督机制作用的充分发挥。

　　二是引入科学合理、客观公正的第三方评价机制。实现公正司法，阳光最有效。葫芦岛中院选聘群众基础好、有社会影响力、熟悉司法工作的人大代表、政协委员、专业律师、媒体记者、社会各界代表等共35人，成立第三方评价委员会，建立了第三方评价机制。第三方评价委员会对法官司法能力、职业道德、工作作风、案件质量等进行评价监督，主要通过参与诉讼活动、旁听观摩庭审、查阅法律文书、开展明察暗访、听取案件当事人批评和意见等方式进行。法院要将评价委员会发现的问题向被评价部门、个人及时发出整改意见，并及时将结果反馈给评委会委员。第三方评价结果纳入各合议庭年度综合目标考核指标体系，作为合议庭评选先进单位，法官考核、选拔任用、晋职晋级以及干警奖惩的重要依据。在调研反馈中，评委会委员代表认为第三方评价机制，提高了人民群众的司法参与度，实现了有序化制度化的外部监督。比如有位参与化解信访案件的市人大代表认为，“有的法官依法公正判案，但却遭到当事人恶意告状上访影响正常工作，这样的法官我们应该给予客观公正评价和特别保护，保证其继续依法履职。”有些律师代表表示，“借助裁判文书公开机制，法院组织律师通过评比法律文书，以专业角度客观评价案件质量，是一个有效的监督方式。”(四)建立专业法官会议制度，大幅度限缩审判委员会讨论案件范围

　　葫芦岛中院按照最高法院《试点方案》的要求，注重发挥专业法官会议的作用，建立了民事、刑事、行政、执行四类专业法官会议。专业法官会议由相应审判部类的审判委员会委员、审判长及法学功底深厚、实践经验丰富的法官组成，由各审判部类分管副院长主持召开，研讨合议庭提交的重大疑难复杂、或存在较大分歧的案件。专业法官会议一般只对案件法律适用问题进行讨论研究，不讨论涉及案件事实认定问题，不实行表决制度，讨论结果对案件处理仅提供参考性意见，由合议庭独立决定案件处理结果，对案件结果负责。为了强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能，葫芦岛中院通过建立讨论事项过滤机制，严格限定讨论案件的范围及对个案指导。具体而言，除法定须报请审判委员会讨论案件外，其他案件只有在适用法律存在疑难，经合议庭提交专业法官会议研究后仍无法形成多数人意见的案件，由审判长根据合议庭意见提请，经副院长决定提交审委会，其它案件一律不予提交。2014年上半年，审判委员会讨论个案数量大幅减少，仅占到全部案件的3.3%，同比去年下降40%。(五)择优选任审判长，逐步落实职级待遇

　　葫芦岛中院按照最高法院《试点方案》中“将副院长、审判委员会委员、庭长直接编入合议庭担任审判长”的要求，将12名原业务庭庭长直接编入固定合议庭担任审判长。然后通过笔试、演讲、全体法官推荐、审判委员会推荐、院党组实名表决五个环节，选拔了13名具有五年以上审判经验的副庭长和优秀法官担任合议庭审判长。同时，赋予审判长一定的用人选择权，审判长和法官实行双向选择，最大限度优化了合议庭人员配置。为了建立与法官的权力、责任相适应的权利保障机制，葫芦岛中院经过与市人大常委会、市委组织部、市委政法委等部门积极沟通，同意了对法官职级待遇实施“两步走”和“双轨制”。“两步走”是指第一步先按照《试点方案》对新选任的审判长落实了中层副职以上待遇，新任审判委员会委员落实了副院级待遇。第二步将来实施法官员额制后按照法官等级制度兑现审判长和法官的等级。“双轨制”是指一方面对原任的庭长、副庭长，市人大常委会同意暂不做任免，将人事档案封存。另一方面组织部门每年对法院正常的职级调整非领导职级晋升，仍按原方式执行。“两步走”和“双轨制”的方法较好地处理了新旧制度相衔接的问题，并且调动了法官工作积极性。(六)积极探索法院人员分类管理和综合部门集约化管理

　　葫芦岛中院通过审判权运行机制改革积极探索与之配套的法院人员分类管理，将全院工作人员分为四大类：即法官、司法辅助人员、司法行政人员、社会化服务人员。通过导入竞争机制逐步把审判权集中到优秀法官，将优秀审判资源推向审判一线，既突出了法官的主体地位，提升了职业尊荣感，也为将来人员分类管理和法官员额制提供依据。与此同时，为了提高管理效率，解决非审判部门多、职能分散、工作效率不高的问题，葫芦岛中院探索实行人事管理、经费管理、政务管理等行政事务的集约化管理。将审判管理办公室与研究室职能合并，计财处与技术处职能合并，法官培训分院与法官管理处职能合并。院长、副院长履行行政管理职责，不得影响审判组织依法独立审判案件。改革实现了行政事务与审判业务的分离，将更多有法官资格的人员推向审判一线，更加凸显了法院的审判职能。

　　二、审判权运行机制改革的阶段性成效

　　新的审判权运行机制实施三个月以来，在审判质效、人员配置、法官工作状态等方面都呈现出积极变化，在全国范围内引起广泛关注，从外界获得良好反馈，得到上级机关和领导的充分肯定。(一)审判质量和效率初见成效

　　一是案件调撤率大幅提高。改革前，该院调撤率一直维持在30%左右。改革后，4月份调撤率为40.52%，5月份调撤率为 47.37%，6月份调撤率为38.15%，同比上升近10个百分点。其中院长、审判长办案调撤率为43.6%，高于全院平均水平3.6个百分点。二是案件质量明显改善。2013年该院一审服判息诉率66.36　%，今年3至6月上升至89.4%;2013年该院信访投诉率为15.4%，今年3至6月下降至7.94%。三是结案效率大幅度提高。改革前，该院月均结案150件左右;改革后，结案数量陡增，4月份结案232件，5月份结案245件，6月份结案362件，较改革前上升60—100%。四是专业法官会议高质量发挥作用。改革后3至6月份，各部类共召开专业法官会议12次，讨论案件36件。有效指导了各个部类审判工作，作为案件报请审判委员会讨论的前置程序发挥了重要作用。五是审判委员会讨论案件数量大幅减少。2011-2013年该院审委会讨论案件数分别为486件、272件、170件，2014年上半年只讨论51件，从3月份改革至今仅讨论案件23件。六是评查合议庭运转良好。截至2014年6月份，程序评查合议庭已经对该院审结归档的1853册诉讼卷宗进行了程序评查，及时发现和更正了出现的各类程序瑕疵。实体评查合议庭评查案件22件，目前尚未有案件被认定为司法错案。(二)法官办案责任心、积极性明显增强

　　改革以后，法官有以下切身感受：一是法官责任心增强。由于现在每个合议庭成员都要在裁判文书上署名，共同对质量负责，因而倒逼合议庭成员在庭审时更加投入、认真，在合议时充分发表意见，主动将意见附卷，对裁判文书的格式字句、事实认定、裁判理由、依据、结论进行仔细审核。二是法官工作主动性增强。改革前法官遇到问题习惯将矛盾上交请领导定夺，改革后法官只能靠自己更加主动地做好当事人的矛盾化解、判后答疑工作。过去案件更多是律师主动找法官沟通情况，现在法官主动找律师和当事人了解案情、核实证据，法官从被动完成工作向主动承担工作转变。第三是法官工作积极性增强。改革突出了法官的主体地位，大家更愿意在一线办案，比快办案、办好案，唯恐被闲置。第四是法官抗干扰能力增强。法官们普遍认为办案责任制与自己职业前途紧密关联，相互打招呼、说情的人少了，自己也增强了抗干扰能力。(三)优质审判资源回归审判一线

　　葫芦岛中院具有法官资格的人员134人，改革前业务部门法官86人，占法官总数的64.2%;改革后编入固定合议庭法官93人，占法官总数的69.4%;综合部门办案法官21人，占法官总数的15.7%。全院办案法官总数达到有法官资格人员总数的85.1%;改革后3至6月份，全院旧存新收案件1526件。院长、副院长、审委会委员、原正副庭长编入合议庭主持审理案件1433件，占全部案件的93.9%。其中7个院长、副院长、审委会专职委员编入合议庭担任审判长主持审理案件 50件，占全部案件的3.3%。14个审委会委员、原庭长担任审判长主持审理案件854件，占全部案件的56%，亲自主审案件172件，占全部案件的11.3%;10个原副庭长担任审判长主持审理案件579件，占全部案件的37.9%，亲自主审案件116件，占全部案件的7.6%。

　　(四)改革引起广泛关注，获得领导批示肯定

　　新华社《瞭望周刊》、《人民法院报》、《辽宁日报》、《法律读品》等中央媒体、省级党报、新媒体平台对葫芦岛中院审判权运行机制改革竞相报道，在全国范围内引发对葫芦岛中院改革的广泛关注。最高法院、省委政法委、省法院主要领导同志对葫芦岛中院的改革作出了批示，予以肯定。最高法院周强院长批示，“葫芦岛市中级人民法院创新审判机制减少行政干预的做法和经验值得推广”。最高法院副院长江必新批示，“请行政庭、执行局负责同志阅并认真研究葫芦岛中院的经验”。最高法院李少平副院长批示，“改革审判权运行机制是这次司法改革的重点，请司改办认真研究葫芦岛中院的做法，借鉴和吸收他们有益的经验”。辽宁省委常委、政法委书记苏宏章批示，“审判权运行机制改革，是司法体制改革的重点、焦点、难点所在。此次葫芦岛市中院围绕审判机制进行的一系列探索和创新，成果很大、效果很好，对此应给予充分肯定。下一步，省高院要认真贯彻落实最高院领导同志的重要批示精神，一方面，要鼓励并支持葫芦岛市中院继续在改革的深度和广度上进行大胆尝试、勇敢创新;另一方面，要组织有关部门对葫芦岛市中院的经验和做法进行总结完善，适时合宜推广，以此进一步加快我省司法体制改革步伐，探索走出一条符合辽宁实际的改革之路。”省法院院长缪蒂生批示：“要认真落实批示精神，结合当地情况，积极探索审判运行机制改革，并及时总结经验，积极稳妥地推进全省司法体制改革，确保司法公正。”葫芦岛中院还被最高法院特邀参加长春召开的“全国法院司法体制改革试点工作座谈会”并作发言。最近，葫芦岛中院被最高法院扩大为全国审判权运行机制改革试点法院。

　　三、葫芦岛中院审判权运行机制改革的基本经验

　　(一)一把手敢于担当，领导班子齐心协力，是推进审判权运行机制改革的前提条件

　　审判权运行机制改革作为一项以审判权去行政化、严格落实审判责任制为目的，以实现“让审理者裁判，由裁判者负责”为目标的法院系统内部重大变革，是对法院各类人员的权力和利益的重大调整。这项改革主动权在法院自身，重点在各级法院领导，难点和突破点也在法院领导，因为去行政化的对象和动力都是法院院庭长。葫芦岛中院院长杜俊峰对审判权运行机制行政化带来的弊病认识深刻。杜俊峰认为，“现行的审判权运行机制中，合议庭审理案件后，要经过副庭长、庭长、副院长的层层审批，重大案件要提交审判委员会讨论，这些审批环节的人员未参加审判，但却有权对案件处理结论提出指导性甚至指令性意见，违背诉讼法原理的直接言辞原则，形成了审者不判，审判分离的审判权运行模式，引发了相互推诿，权责不清，无人负责的结果。中央提出‘让审理者裁判，由裁判者负责’的审判责任制改革符合司法规律，切中法院长久以来的积弊。”因此，自从2011年底杜俊峰就任院长后，他就以敢为天下先的精神，敢担风险，进行了超前性的探索实践，比如推行院庭长带头办案制度、设立法官专业论证委员会，改革审委会议事规则，探索法官员额制改革等，为日后全面改革打下基础。在党十八届三中全会召开以及最高法院下发《试点方案》之后，他更是抓住这一有利时机，根据中央改革精神设计方案，主动寻求上级法院的指导，积极争取成为改革试点单位。杜俊峰的改革思路也得到了领导班子成员的认同和支持，大家很快形成了改革共识。分管刑事审判的副院长姜宏伟认为，“我在检察院和法院从事刑事司法工作三十多年，见证了法制的恢复重建，依法治国的推进，现在还能参与到法治中国的建设中，深切感受到时代的发展和进步。司法的中心是审判，审判的中心是庭审。在临近退休的年纪，改革从审批制变为审理制，这是时代的要求。以一个老法官的身份重新回归法庭敲响法槌，让我感到使命光荣。”分管民事审判的副院长范晓杰表示,“改革不是削弱法院领导的职权，而是让审判权、审判管理权回归到审判规律上，让权力和责任的界限更加清晰了。法院领导要主动转变和适应，既要敢于放权，又要善于运用更加符合司法规律的方式进行监督。”副院长刘军认为，“改革让办案机制更加透明，副院长不直接管案子，合议庭成员共同签署，一旦出了问题，无可推责。改革将权力与责任紧密结合在一起，既能充分调动法官的积极性又能加强法官责任心，有利于提高审判效率和落实审判责任制。”葫芦岛中院领导班子成员都能充分认识到改革是司法规律的客观要求，只有通过改革才能够真正地解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。他们认真学习最高法院“试点方案”，深入分析葫芦岛法院的案件和人员情况，经过多次讨论，并且广泛征求意见，历经十一次修改，最终统一思想，形成了葫芦岛中院的《审判权运行机制改革试点实施方案》(以下简称《实施方案》)，为改革绘制了路线图和时间表，并且齐心协力将改革从宏伟蓝图化为具体实践。

　　(二)坚持依靠党委领导、注重优化外部环境，是审判权运行机制改革得以推进的重要保证

　　葫芦岛中院从改革伊始就在充分征得上级法院指导的同时，紧紧依靠葫芦岛市委的领导，积极征得各个方面的支持和帮助。在推进改革的各个阶段，葫芦岛中院多次向市委主要领导、市人大常委会、市委政法委、市委组织部汇报改革内容和方案，听取意见，积极争取在人事任免、法官职级待遇等方面的政策支持，让改革在法律框架内进行，最大程度获取改革资源和政策引导。葫芦岛市委书记、市人大常委会主任孙兆林说,“这项改革在我国已经呼唤十多年了，可惜长期‘只闻楼梯响，不见人下来’。葫芦岛中级法院能够在全省、全国率先实施，打响了葫芦岛市‘改革创新年’的第一枪，我们葫芦岛市委、市人大、市政府、市政协全力支持。”市委书记还主持召开市委常委会，听取中院的审判权运行机制改革汇报，把法院的改革纳入全市的改革整体布局之中。葫芦岛市长都本伟认为，“这是一个伟大的变革。葫芦岛依法治市进程将因此得到快速推进，葫芦岛人民将因此率先享受到公平、正义的法治文明成果，葫芦岛的和谐社会建设将因此迈上新台阶，市政府及各部门要全力支持市法院的改革。”葫芦岛市人大常委会常务副主任刘宁绥指出，“市人大参与见证了市法院的改革过程，该院的改革直面旧体制顽症，实行审判组织扁平化，法官终身负责制，真正实现了权责统一。新机制运行一段时间以来，效果明显，各项指标普遍提升，群众满意度逐步提高。”同时，葫芦岛中院还与市检察院、市司法局搭建了共同推动改革的沟通平台。葫芦岛市检察院检察长慕宁认为，“该项改革思路正确，符合司法改革方向，检察系统给予支持、关注，同时根据法院工作机制变化做好调整、配合工作。”葫芦岛市司法局长付维升认为，“扁平化改革打破了官本位体制，犹如一缕清风，很接地气，值得借鉴和学习。我市司法行政部门、律师协会对市法院的改革全力支持、积极配合，共同提升我市的司法环境。”葫芦岛中院的改革得到了党委强有力的领导，与其他机关形成相互支持、共同推进的局面，保证了改革沿着正确的方向有序进行。

　　(三)坚持群众主体地位、全员参与、阳光操作，是推进审判权运行机制改革成功的正确路径

　　人民群众是历史的创造者，是改革实践的主体，葫芦岛中院在审判权运行机制改革中始终坚持群众的主体地位。一是改革方案反复论证，广泛征求和汲取大家意见。为了最大限度凝聚共识，发挥人民群众的首创精神，葫芦岛中院在制定《实施方案》过程中，院领导班子、中层干部、一线法官各个层面进行反复论证和征求意见，几易其稿，最终在全院上下统一思想，形成良好的改革氛围。二是《实施方案》考虑各方利益，惠及所有人。该院改革方案充分尊重全院各种利益主体的合理诉求，重点关注一线法官的权益，通过岗位调整和机构整合着重解决审判力量和审判任务不相适应的问题，实现了人员有序交流，权力平稳下放，干警普遍接受。三是改革全程“三公开”。该院在推进改革中，方案全部公开，过程全部公开，结果全部公开。《实施方案》严格按照公正的标准、透明的程序在阳光下操作，全员参与改革，见证改革，支持改革。正是通过尊重和发挥群众的主体地位，葫芦岛中院才能妥善地处理好各种复杂关系和利益问题，获得了绝大多数法官及广大干警的拥护和支持，实现了旧机制向新机制转变的平稳过渡，为推进改革迈出了最坚实的一步。

　　(四)坚持将贯彻落实《试点方案》与发扬基层首创精神相结合，是审判权运行机制改革的必然要求

　　《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”，“鼓励地方、基层和群众大胆探索，加强重大改革试点工作，及时总结经验，宽容改革失误”。创新在于结合。葫芦岛中院严格贯彻落实最高法院《试点方案》，以问题为导向，结合自身实际，把执行顶层设计与加强自主探索实践有机结合起来。葫芦岛中院紧扣《试点方案》制定《实施方案》，将改革任务分解细化，然后不折不扣地逐一推动落实。比如，对于《试点方案》提出的“消除审判权运行机制的行政化问题、创新审判组织模式、优化配置资源、强化办案责任制、改革审判委员会”五个目标，该院在《实施方案》中有针对性地制定了三十多项具体改革措施，《立案、审理合议庭工作规则》、《案件评查工作规则》等十三个配套制度与之一一对应、严格“对表”，做到“规定动作”全部落实到位，并且创新各种管理制度，推进相关配套制度改革。

　　实践是检验真理的唯一标准，葫芦岛中院的探索实践验证了最高法院《试点方案》的科学性、可行性。事实证明，通过“扁平化”、“去行政化”、“权责统一”的改革，审判质量和效率明显提高，审判责任制得到落实，突出了法官主体地位，增强了职业尊荣感，符合“让审理者裁判、由裁判者负责”的司法规律客观要求。(丁仁恕 林阳 兴成鹏)